中国正处在脱贫攻坚的最后关口，下一阶段将采取何种扶贫策略？在11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《建议》）中，作出了相关部署。

《建议》提出，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，健全农村社会保障和救助制度等举措。在专家看来，低收入人口和欠发达地区，与此前的绝对贫困群体、贫困县等有一定对位关系。随着脱贫攻坚结束，未来农村的帮扶对象将纳入这部分内容。

同时，《建议》也强调，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。这也为未来五年的减贫工作定下基调：以打牢基础为主，为乡村振兴创造高起点。

青岛西海岸新区以“生态酵母”激活乡村振兴 青岛西海岸新区的藏马山南麓（10月21日摄，无人机照片）。新华社发

将低收入群体纳入帮扶范围

现行的农村脱贫攻坚更多是为了解决温饱等“绝对贫困”问题，包括收入、两不愁（不愁吃、不愁穿）、三保障（义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障）等多个指标。今年的收入标准定在人均年收入4000元左右。

到目前，脱贫攻坚已进入尾声，在日前发布的中共十九届五中全会公报中，已提出“确保如期打赢脱贫攻坚战”。近几年各界对2020年后的扶贫工作也多有讨论。

《建议》对“十四五”时期的扶贫工作给出了安排。在第28条中，《建议》提出，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫地区发展。

“我想这里考虑的问题是，精准扶贫结束之后，我们怎么做。”在武汉大学教授贺雪峰看来，《建议》对此已有较为全面的表述。他表示，消除绝对贫困不代表以后没有贫困问题，还会有低收入人群因为市场风险、社会风险、自然风险等原因陷入贫困之中。

北京师范大学中国扶贫研究中心主任张琦表示，下一阶段的扶贫工作将不仅局限于绝对贫困人群，低收入人群将成为新的帮扶对象。

如何理解低收入人口这一概念？从理论上看，这涉及较为复杂的界定手段。

事实上，目前已有针对“低收入家庭”的救助政策，如民政部和财政部近期发布的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》明确，低收入家庭一般是指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准1.5倍，且财产状况符合当地相关规定的低保边缘家庭。

不过，无论是“贫困”还是“低收入”，其界定标准都会随着社会发展而变化，目前的规划文件中尚未给出定论。“到了新时期，农村的低收入和欠发达地区怎么帮扶，这肯定是一个新课题和要解决的问题。”贺雪峰说。

可以肯定是，今次提出的低收入人口概念，是在消灭绝绝对贫困的基础上，对社会帮扶对象的进一步拓展。

在现有基础上进一步提高欠发达地区实力

值得一提的是，中国十九届四中全会后，曾提出“建立解决相对贫困的长效机制”，这被专家认为，中国反贫困战略将实现转换。但此次发布的《建议》中，并未提及“相对贫困”，这如何理解？

张琦认为，相对贫困是需要长期面对的贫困问题，四中全会更多是出于长远规划的角度，而提出了前述目标。而“十四五”规划则着眼于未来的五年的工作。“解决相对贫困是目标和任务，低收入人口和欠发达地区是当前主要针对的对象。”他说。

贺雪峰也表示，从现今到2035年“基本实现社会主义现代化”还有15年的时间。“发达地区可能先行，贫困地区可能后行，”他表示，此时需要探索更适合欠发达地区的帮助机制。

此外，贺雪峰提出，与关注温饱问题的“绝对贫困”不同，“相对贫困”这一概念更难界定。例如，在核算农民收入时，除了货币收入以外，还有很大一部分包括农作物在内的实物收入，“需要更为谨慎”。

张琦分析，下一步的帮扶工作，应当延续此前效果较好的扶贫措施，同时应当对欠发达地区中的教育薄弱地区、生态脆弱地区等地区，有针对性加强软硬件投资。

“转入新阶段后，欠发达地区的实力和基础设施都有更好的基础，在这个基础上要进一步提升。”他说。

健全农村社会保障和救助制度

《建议》还提出，健全农村社会保障和救助制度。在中国的政策体系中，社会保障可纳入社会保险、社会救助、社会福利等多项具体的制度。其中，社会救助主要涵盖城乡低保、城乡低收入、城乡特困、医疗救助、临时救助、集中供暖救助等服务。